作者:Chaminda Abeysinghe/斯里蘭卡Kelaniya大學國際研究學系高級講師(Senior Lecturer)
Written by Chaminda Abeysinghe, Senior Lecturer, Dept. of International Studies University of Kelaniya

翻譯:林洺宥/中興大學國際政治所碩士
Translation by Min-You Lin, MA, Graduate Institute of International Politics, NCHU

背景介紹

近年來,與治理(governance)相關的問題越來越受到學術界和政策制定者的關注(Pierre及Peters,2012:1),此情形的出現肇因於預期發展目標的實施失敗以及各國人民新形成的社經需求的負擔。在20世紀90年代末和千禧年的第一個十年,在國際金融機構的支持下,善治(good governance)改革成為治理政策的關鍵,特別是在發展中國家。斯里蘭卡作為一個承受長期內戰、無法負荷的外債以及低效率且無能的治理的發展中國家,在戰後尋求可課責、更負責任和更有效的發展導向治理。由於此一論點的興起是因為不同的地方或外國資助的壓力團體、政策制定者和知識分子推動所導致,因此鼓勵了反對派聯盟使公眾對斯里蘭卡的善治有所覺醒。於2015年1月8日,在人民對於民主、發展有更高的期待之下,新當選的聯合國家聯盟(United National Alliance,又被稱為Yahapalana),實現了政黨輪替,承諾建立以善治為導向的政府。在競選期間,聯合國家黨(United National Party,UNP)領導的反對派聯盟保證在斯里蘭卡建立民主治理體系,並進行急需的憲法改革以加強該國的善治和政治意識。就在大選後不久,新政府為了履行其承諾,開闢了一個新的論述,旨在加強良好的治理實踐,而這一點得到了國內外支持團體的高度認可。新政府在就任後提出「百日計劃」(hundred days’ program)[1],提出憲法第19號修正案,以確立斯里蘭卡的善治氛圍。本文的主要目的是探討斯里蘭卡最近新憲法改革過程中善治概念實踐的情況,同時分析斯國過去三年半中遇到的問題和挑戰。

善治的觀點

儘管治理的概念與人類歷史一樣古老,但善治的概念則相對較新(Woods,2000)。它首次出現在1989年世界銀行關於撒哈拉以南非洲援助效率的報告中(世界銀行,1989年)。世界銀行在報告中討論了政府當局為了共同利益而願意進行有效治理的能力和意願。由於人們越來越意識到國家治理體系的質量是實現永續經濟和社會發展能力的關鍵因素。因此世界銀行提出了八個如何建立善治的重點原則(如圖)。

Good Governance

根據世界銀行的觀點,善治的定義為「國家運用權力管理促進方展的經濟和社會資源的方式」(世界銀行,1992年)。聯合國開發計劃署對善治的定義載於1997年一份名為《人類永續發展的治理》(Governance for “Sustainable Human development”)的政策文件。該文件指出,治理可被視為國家行使管理各級事務的經濟、政治和行政的權力。學者Osborne和Gaebler將善治一詞定義為「民主進程中所有政治弊病的解藥(panacea)」(Osborn and Gaebler,1991)。通過這些定義,人們可以看到善治與民主框架中效能和有效管理的關聯。善治即是有目標地以發展為導向的行政管理,致力於改善人民的生活質量。

斯里蘭卡對善治的論述背景

斯里蘭卡是一個自脫離英國獨立之前即享有民主的國家。與其他鄰國相比,斯國早在1931年就實行普舉。此後斯里蘭卡在追求穩定社會、經濟和政治發展情況下維持了相對充滿活力的民主治理,甚至成為20世紀許多新興獨立國家的發展樣板。然而在1956年大選之後,由諸多社會主義路線政黨所支持當選的班達拉奈克(SWRD Banadaranayeke)總理引入了一種新的政治經濟發展途徑。這種國家主導的計劃經濟體系在許多發展中國家中很受歡迎。 在他被暗殺後,他的遺孀班達拉奈克夫人(Sirima Bandaranayeke)也繼續執行封閉的經濟政策。在班達拉奈克政權期間,許多政策都以福利為導向,並依賴於旨在減輕貧困和不平等的進口補助工業化政策(Import Subsidiary Industrialization policies,ISI)。 儘管決策者提出了好的發展政策,但許多人認為政府的效率低下、浪費和腐敗普遍存在,以致改革的效果不如預期(Lakshmen,1986)。

在1977年舉行的大選中,由賈亞瓦爾德納(JR Jayawardena)領導的聯合國家黨贏得了壓倒性的勝利,也為激進的政治和經濟變革鋪平了道路。作為經濟發展的主導者,賈亞瓦爾德納政權的開放經濟政策是透過引進新自由主義對國家經濟的結構改革來進行。為了維護經濟穩定,他的政府在1978年進行政體改革。因此自英國承襲而來的西敏制(Westminster system,即英國式的議會內閣制)為行政總統制(executive-presidential system)以及代議制(representative governing system)所取代。

根據聯合國家黨政府的說法,這些全面的政治和經濟變革旨在促進經濟增長,這對社會經濟發展至關重要。然而出乎意料的是,該國1983年7月爆發種族衝突,衝突在之後升級為曠日持久的內戰,並在千禧年更為惡化。馬欣達·拉賈帕克薩(Mahinda Rajapaksa)總統的人民聯盟(People Alliance)政府於2005年在民族主義者的支持下上台,在2009年藉由擊敗泰米爾猛虎組織(Liberation Tigers of Tamil Eelam,LTTE)消除恐怖主義。在為期三十年的內戰期間,政治、經濟和社會等諸多方面的發展顯然受到戰爭災難般的傷害。戰後的斯里蘭卡需面臨重建、復原、和平建設以及民主化所帶來的嚴峻挑戰。上述的目標需要有遠見的領導和有紀律的治理才能實現。然而,儘管拉賈帕克薩政府能夠啟動大規模的基礎設施開發項目,但拉賈帕克薩政權在戰後遭到了許多批評,該政權被認為無法管理無意義的花費、裙帶關係、賄賂和腐敗、違反法律、打壓媒體自由和造成國家無法承受的債務。政府的作為致使國際社會以及聯合國難民事務高級專員( United Nations High Commissioner for RefugeesUNHCR)和歐盟等國際組織敦促政府履行其職責,恢復民主治理、加強斯里蘭卡的和平進程建設。與此同時,雙邊和多邊捐助機構將善治政策作為向斯國提供發展援助的工具。而這些來自各界的外部壓力也使當地的知識分子和反對黨能夠在斯里蘭卡開展關於善治的討論。

本地和外受國資助的壓力集團所提出的討論在2012年治2015年間達到頂峰,這些政治變化直接影響了聯合國家聯盟(United National Alliance)這個反對勢力的形成,其中包括斯里賽納(Maithreepala Sirisena)以及以下各政黨的總書記和資深政治家,斯里蘭卡自由黨(Sri Lanka Freedom Party,SLFP)、聯合國家黨、人民解放陣線(Janatha Vimukthi Peramuna,JVP)、泰米爾民族聯盟(Tamil National Alliance,TNA)和穆斯林族群相關的政黨。因此,政黨輪替在2015年1月8日發生,新當選的聯合國家聯盟(又被稱為Yahapalana政府)備受期望,人民盼望其能在斯里蘭卡建立民主和以發展為導向的善治。為了履行承諾,在大選後不久,新當選的政府開闢了一個新的政策論述,旨在加強外部和內部各方認可的善治做法。然後,聯合國家聯盟政府提出了憲法第19條修正案,期待在2015年的「百日計劃」期間建立真正的善治。

憲法第十九條修正案引入的善治要素

2015年頒布的第19條憲法修正案旨在加強參與、問責制和法治,最大限度地減少國家的腐敗和加強媒體自由。由於許多批評者反對「實權總統制」(executive presidency),因此修正案中引入的一些憲法修改主要集中在檢視總統的專制權力上。因此,總統任期由6年改為5年,總統在任期內無法受到任何司法挑戰的豁免權也發見生了變化。此外,總統解散議會的權力也因修正案而受到限制(憲法第19修正案,2015年)。為了加強對政府的問責,根據憲法第35條成立了憲法委員會、選舉委員會、公務員委員會、國家警察委員會、審計委員會、斯里蘭卡人權委員會、賄賂和腐敗調查委員會、財政委員會、選區劃界委員會、國家採購委員會成立。因此,未經這些理事會同意,總統將無法任命或資遣任何人(2015年憲法第19修正案,第41條c項第1款)。此外,2016年推行的「知情權法案」也旨在加強政府透明度和國家的媒體自由。

對政治文化的影響

正如杭廷頓(2005)所指出,政治制度的成功取決於一個國家現有的政治文化。而政治文化本身反映了特定社會對政體的信仰、價值觀和態度的本質。加強一個國家的善治也需要有利的政治文化環境,這包括有利於民主的價值觀、傳統、態度等。許多人認為:儘管民主政治制度可以追溯到獨立前的斯里蘭卡,但仍有許多文化問題阻礙了該國的政治現代化。例如,自1977年以來,斯里蘭卡引入了實權總統制以及比例代表制度,這種制度嚴重破壞了議會民主。從那時起,政治的各個方面都由總統及其執政黨主導。斯里蘭卡的政治制度裡,政治精英統治和公民消極服從成為了政治文化的一部分。因此,個別政治精英發展成為富有魅力的領導者,為加劇裙帶關係或家族政治鋪平了道路。這嚴重影響了斯國建立有能力和民主的政治制度體系(De Silva,2018)。儘管已經建立了更加有效和以發展為導向的政治制度,但民粹政治仍占主導地位。例如一些可能參與濫用公共資金的政治人物能夠在政黨的領導層和顧客(client,在此指政黨服務的利益團體)的大力支持下確保他們在政黨的階級以及Yahapalana政府中的地位(Perera,2017)。斯國的落後政治文化嚴重影響了該國問責制和民主治理的建立。

缺乏政治和行政動機

正如Osborne和Gaebler(1991)指出,善治是民主治理的另一個代名詞。民主是一個具有價值觀和態度的過程,它需要統治者和被統治者的意願和承諾。儘管有一個設計良好的民主治理體系,但其成功取決於該國的人民的政治意願,而斯里蘭卡的案例提供了經驗實例來証實這一論點。在憲法第19條修正案之下,一些法律障礙遭到了取消,並引入了需要民主和責任治理的新規定,例如各個獨立運作的委員會。然而,即使在Yahapalana政府上台後,政府領導人也不願意履行他們的職責,以遵循善治的做法。例如Yahapalana政府的領導人承諾採取有力措施打擊賄賂和腐敗、濫用公共資金、裙帶關係、任人唯親…等問題,以使政府成為可課責的政府,並將追究對前任政府的諸項指控。此外,他們還呼籲通過在全面的憲法改革下,為國家建設問題提供政治解決方案,為斯里蘭卡帶來可持續的和平(星期日泰晤士報,2018年)。但實際上,政府的課責制及國家的民主都沒有得到加強。而且,還任命一些面臨嚴重財務和法律違規行為的人擔任Yahapalana政府的一些高級職位。這些任命和之後一連串引發的後果也引起了公眾對善治和反腐敗的關注(Hariharan,2016)。Yahapalana政府的領導人甚至違反了一些憲法條款,使斯國陷入政治困境。許多人認為,領導人缺乏政治意志的情況已經危害了斯國建立善治的步調。

缺乏社會行動者(Social Actors)帶來的公正性

民主社會的一大特徵為民間社會行為者的積極參與。許多人認為,壓力團體、非政府組織和媒體對於加強發展中國家的善治具有決定性的作用。在斯里蘭卡,於前政府時期為斯國打下善治基礎的就是社會行動者,例如反貪腐陣線(Anti-Corruption Front)、公平正義社會組織(Organization for a Fair and Just Society)、自由媒體組織(Organization for Free Media)…等。儘管這些社會行動者已經開啟了對話,但許多人認為在政府改變之後,他們無法繼續參與善治。據說壓力團體和非政府組織的一些領導人與Yahapalana政府(The Island,2018)建立了密切的關係。因此,他們中的一些人轉而代表政府的立場並失去了公正性。這種情況阻礙了斯國善治的鞏固。

結論

1990年代發展中國家面臨的治理問題為對於善治的討論鋪平了道路。其中一些人認為善治是解決民主治理所有政治弊病的靈丹妙藥,簡言之,善治是一個與民主框架中成功且具效率的管理相關的過程。它就是目的及發展導向的管理,並致力於改善人民的生活品質。國際間對於民主治理以及當時斯里蘭卡國內欠佳的政治及經濟氛圍,為斯國內戰後建立善治奠定了基礎。2015年1月8日舉行的總統選舉被視為當代斯里蘭卡建立善治的難關,在UNA政府勝選後不久,即根據憲法第19條修正案提出了新的立法規定,將國家帶向可維持善治的民主道路。然而在Yahapalana政府執政的三年半之間,即便斯里蘭卡建立善治的制度和程序發生了變化,但善治的實際成效仍然無法呈現。目前在斯里蘭卡,批評者對於政府的課責性、貪腐、違反法治、侵犯民主權利和疏忽和平建設進程多有指責。因此本文的結論認為,政治文化的影響、缺乏政治和行政意願、缺乏公正和積極作用的社會行動者等等因素為斯里蘭卡善治的永續性帶來了負面的影響。善治將需要更全面的社會、經濟、政治和文化改革,而這些改革最終將能促進社會物質和意識型態的改變。

 

[1] 「百日計劃」是由總統斯理賽納(Maiithreepala Sirisena)及其聯合國家聯盟宣布的發展計劃。從2015年1月9日開始,他的政府被選出是為了替斯里蘭卡引進並進行短期和長期改革之計劃。使國家重新走向民主、發展導向和可持續發展的道路。

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